为了把宝贵的财政资金用在刀刃上，中国不少地方正探索零基预算改革，但这一改革“刀刃向内”，需要“啃硬骨头”。
“我们这几年推行零基预算改革非常难，这项改革是将部门预算进行‘起底式’重塑，可以说是动了各条线的‘奶酪’，而且比以往的要求更高、标准更严、执行更细。”浙江省兰溪市财政局局长张靓在向第一财经记者讲述当地零基预算改革时说。
所谓零基预算，是指政府编制预算时以零为基点编制的预算，不考虑部门单位往年预算情况，按财力状况和实际需要来编制预算，以事定钱。零基预算是当前财政科学管理的有力抓手，旨在更好地打破当前财政支出固化格局，提高财政资金使用效率。
张靓介绍，传统的预算编制采取的是基数预算，即在部门单位往年预算额度这一基数上进行调整。传统基数预算已无法适应资金高效使用要求，改革预算编制方式十分紧迫。
在地方财政收支矛盾较大的当下，包括兰溪市在内的浙江省各地都开始实施零基预算改革，结合当地实际情况和财力状况，逐项审核相关支出必要性与合理性，按照轻重缓急安排支出预算，从而将财政资金用在刀刃上。但这项改革重塑预算资金的分配格局，涉及部门、单位利益调整，并非易事。
“我们这项改革能顺利推进下去离不开党委政府主要领导重视。我们在改革之初成立了以市长为组长的零基预算改革小组以及工作专班运行机制，并出台相关政策规定来推行这项改革。省财政厅也给我们这项改革提供了大力支持。”张靓说。
中国财政科学研究院院长杨志勇认为，党的十八大以来，全面深化改革为包括零基预算改革在内的高难度的预算制度改革提供了强有力支持，为涉及重大利益格局调整的零基预算改革提供了顶层支持。
零基预算改革之后，面对预算单位庞大的资金需求和有限的财政收入压力，兰溪市根据支出优先次序，探索出五级保障机制，分级排序、梯次保障，级次越靠前，财政资金越予以优先保障。
张靓以今年为例，全市申报本级预算项目1085个，需求173.5亿元，经过分级审核，确定前两级优先保障项目536个，安排资金98.2亿元，项目预算需求同比压减43.4%。
“上述98.2亿元的项目支出规模是我们根据预计财政可实现收入来定的，如果收入规模超过98.2亿元，我们将会启动‘动态调整’预算保障级次，按流程报请人大批准后调整预算。”张靓说。
为了推动零基预算改革顺利实施，兰溪市根据预算项目类别专门成立了专业的预算审核专班。比如规划类的项目由发展改革部门牵头、培训类的由组织部门牵头，通过十多个专班来提升相关项目审核的专业性和公平性。
兰溪市零基预算改革推行3年多来，政策效应已经初步显现。
张靓介绍，改革倒逼预算单位在编制下一年度预算时更加精准，而且也强化预算绩效评价，“花钱问效”。2025年对重点领域项目开展绩效抽评，相关项目预算压减近20%，节约资金近1亿元。
一些人担心零基预算改革可能会影响民生领域支出，但实际相反，零基预算正是通过打破此前支出固化格局，将更多的财政资金投向民生等重点领域。
根据兰溪市财政局数据，在零基预算改革之前的2022年，民生领域财政资金支出为61.5亿元，占支出总额的76.6%；改革后的2025年，这一支出为85.2亿元，占比提升至86.4%。
据介绍，实施零基预算改革以来，兰溪市严格贯彻党政机关习惯过紧日子的有关规定，遵循预算编制“以收定支”原则，坚决压减一般性支出规模；2025年非刚性支出下降17.1%。除大力压减一般性支出外，还将项目事前绩效评估引入预算编制前置环节，以绩效评估结果决定是否纳入年度预算保障。同时，以《兰溪市财政资金管理办法》为引导，探索预算的精细化管理，严格单位调整调剂流程，规范财政业务管理。
兰溪市零基预算改革只是目前中国推行零基预算改革的一个缩影。
在地方探索零基预算改革取得成效的背景之下，2024年党的二十届三中全会部署深化财税体制改革时要求深化零基预算改革，此后零基预算改革覆盖面迅速扩大，不少省市正在推行这一改革，财政部也扩大中央部门零基预算改革试点范围。
比如，浙江省2024年印发全面深化零基预算改革实施方案，提出加强预算统筹、建立分级保障机制、提高资金使用绩效等20条举措，着力进一步打破支出固化格局，持续提升财政科学管理水平。
浙江省财政厅预算编制中心主任顾健耀告诉第一财经，浙江在深化零基预算改革方面取得积极成效。通过积极运用零基预算理念，推进财政专项资金改革，按照“行业领域—部门职能—核心业务—支出政策”路径，对专项资金进行优化重构，构建财政支出政策图谱，全面重塑财政支出政策。另外规范全省各级财政支出预算分级制度，建立四级以上的分级标准，第一级优先保障“三保”、政府债务还本付息资金等，地方根据当年财力预计情况按分级顺序择优保障预算。
杨志勇认为，深化零基预算改革，是破除既得利益的改革，是自我革命。既有的零基预算改革实践表明改革实属不易。中央要求“深化零基预算改革”后，深化零基预算改革已经取得突破并在持续推动之中。而要完成深化零基预算改革任务，重要的是坚定信心，通过细致的科学设计，让改革可以按照总体目标的要求稳步推进。
张靓表示，兰溪经过几年零基预算改革，零基预算理念正逐步被预算单位接受，随着这一理念普及，以及相关制度完善，相信未来零基预算推行起来会更加顺畅，财政资金使用效益会进一步提高。
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陈益刊
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